VOTO
O EXMO. SR. MINISTRO TEORI ALBINO
ZAVASCKI (Relator):
1. Para adequada compreensão da
controvérsia é importante a resenha história da evolução legislativa sobre o
tema. Até o advento da MP 1.523-9/97, convertida na Lei 9.528/97, não havia
previsão normativa estabelecendo prazo de decadência para o pedido de revisão
de benefício previdenciário que, portanto, podia ser postulada a qualquer
tempo. Por força daquela Medida Provisória, com vigência a partir de
28/06/1997, foi dada nova redação ao art. 103 da Lei 8.213/91 (Lei de
Benefícios da Previdência Social), que fixou o prazo decadencial de 10 anos,
nos seguintes termos:
Art. 103. É de dez anos o prazo de
decadência de todo e qualquer direito ou ação do segurado ou beneficiário para
a revisão do ato de concessão de benefício, a contar do dia primeiro do mês
seguinte ao do recebimento da primeira prestação ou, quando for o caso, do dia
em que tomar conhecimento da decisão indeferitória definitiva no âmbito
administrativo. (Redação dada pela Lei nº 9.528, de 1997)
O prazo decadencial foi reduzido de dez
para cinco anos, pela MP 1.663-15/98, convertida na Lei 9.711, de 20.11.98, a
saber:
Art. 103. É de cinco anos o prazo de
decadência de todo e qualquer direito ou ação do segurado ou beneficiário para
a revisão do ato de concessão de benefício, a contar do dia primeiro do mês
seguinte ao do recebimento da primeira prestação ou, quando for o caso, do dia
em que tomar conhecimento da decisão indeferitória definitiva no âmbito
administrativo. (Redação dada pela Lei nº 9.711, de 20.11.98)
O prazo, entretanto, foi novamente
ampliado para 10 anos pela MP 138/2003, com vigência a partir de 20.11.2003,
convertida na Lei 10.839/04, passando o art. 103 a ter a seguinte redação,
ainda em vigor:
Art. 103. É de dez anos o prazo de
decadência de todo e qualquer direito ou ação do segurado ou beneficiário para
a revisão do ato de concessão de benefício, a contar do dia primeiro do mês
seguinte ao do recebimento da primeira prestação ou, quando for o caso, do dia
em que tomar conhecimento da decisão indeferitória definitiva no âmbito
administrativo. (Redação dada pela Lei nº 10.839, de 2004)
Parágrafo único. Prescreve em cinco anos,
a contar da data em que deveriam ter sido pagas, toda e qualquer ação para
haver prestações vencidas ou quaisquer restituições ou diferenças devidas pela
Previdência Social, salvo o direito dos menores, incapazes e ausentes, na forma
do Código Civil. (Incluído pela Lei nº 9.528, de 1997)
A exposição de motivos dessa Medida
Provisória 138/2003, dirigida por Ministros de Estado ao Presidente da
República, que a adotou, relata essas intermitências:
Excelentíssimo Senhor Presidente da
República, Submetemos à apreciação de Vossa Excelência proposta de edição de
Medida Provisória que tem por finalidade alterar dispositivos das Leis nº
8.213, de 24 de julho de 1991, a fim de ampliar prazos para a produção de
efeitos do instituto da decadência por elas disciplinado e atender, de modo
imediato e com maior adequação, ao interesse público no que se refere à aplicação
do instituto da decadência, relativamente a direitos previdenciários.
Trata-se de questão que, embora há muito
venha reclamando reexame por parte do Poder Público, revela-se urgente à medida
que se aproxima o início da eficácia plena de dispositivos que introduziram
inovações na matéria cujos efeitos serão prejudiciais tanto aos cidadãos quanto
à própria Administração.
No que se refere ao art. 103 da Lei nº
8.213, de 1991, a Medida Provisória nº 1.523-9, de 27 de junho de 1997, inovou
o direito previdenciário ao alterar esse dispositivo da Lei de Benefícios para
instituir o prazo decadencial de dez anos para todo e qualquer direito ou ação
do segurado ou beneficiário para a revisão do ato de concessão de benefício, a
contar do dia primeiro do mês seguinte ao do recebimento da primeira prestação
ou, quando for o caso, do dia em que o segurado tomar conhecimento da decisão
indeferitória definitiva no âmbito administrativo. No entanto, a Medida
Provisória nº 1.663-15, de 22 de outubro de 1998, convertida na Lei nº 9.711,
de 20 de novembro de 1998, alterou novamente o dispositivo, para fixar em cinco
anos o prazo decadencial.
A inovação mostrou-se necessária à medida
que a própria Administração deve seguir prazos para promover a revisão de seus
atos, não sendo, portanto, adequado que inexistisse qualquer limitação à
revisão de atos provocada pelo interessado. No entanto, houve excesso por parte
do legislador, ao unificar os prazos dos institutos da decadência e da
prescrição.
No atual momento, o problema se acentua,
em face da proximidade do vencimento do prazo decadencial ora em vigor que tem
levado milhares de cidadãos a procurar as agências da Previdência Social e
órgãos do Poder Judiciário, notadamente dos Juizados Especiais Federais. Há,
por parte da sociedade em geral, em todo o país, clamor quanto aos efeitos que
decorrerão da manutenção do prazo decadencial ora previsto, que atingiria
milhares de cidadãos, os quais, por não terem oportunamente exercido seu
direito de pleitear a revisão, por desconhecimento ou falta de acesso à Justiça
e à Previdência seriam impedidos de fazê-lo posteriormente.
Agrava o fato a circunstância de que em
algumas localidades importantes, como é o caso do Estado do Rio de Janeiro, o
último dia do prazo que vinha sendo noticiado pelo meios de comunicação será
feriado local (dia 20 de novembro).
Cumpre, todavia, esclarecer que o prazo
decadencial, nos termos do próprio artigo 103 da Lei nº 8.213, de 1991, não se
completa, para todos os segurados, em 20 de novembro de 2003, mas em cinco anos
a contar da data em que o segurado tomou conhecimento de decisão indeferitória
definitiva, no âmbito administrativo, ou a contar do dia primeiro do mês
seguinte ao do recebimento da primeira prestação.
Vale dizer, portanto, que para a
esmagadora maioria, o termo final se daria, mantida a atual legislação, a
partir de 1º de dezembro de 2003, como já tem alertado o próprio Instituto
Nacional do Seguro Social – INSS, aos segurados.
Há que se registrar, contudo, que as
inúmeras modificações ocorridas ao longo dos últimos anos na legislação
previdenciária têm exigido grande esforço do Poder Judiciário e dos próprios
segurados, no sentido de aquilatar a extensão de seus eventuais direitos. Tal
situação tem gerado muitas demandas, as quais, na vigência do atual prazo,
tendem a multiplicar – pela simples pressão de que haveria uma decadência do
direito de revisão – a formulação de pedidos no exíguo prazo que estaria por
findar. (...)
2. Ocorre que as Turmas que compõem a 3ª
Seção, competentes para julgar a matéria até o advento da Emenda Regimental 14,
de 05 de dezembro de 2011, firmaram orientação "no sentido de que o prazo
decadencial previsto no art. 103 da Lei 8.213/91, com a alteração trazida pela
MP 1.523/97, que resultou na Lei nº 9.528/97, não atinge as relações jurídicas
constituídas anteriormente" (AgRg no Ag 1361946/PR, 6ª T., Min. Maria
Thereza de Assis Moura, DJe 28/09/2011), as quais, portanto, continuariam,
mesmo depois da nova norma, imunes a qualquer prazo decadencial, podendo ser revisadas
a qualquer tempo. Todavia, não há como dar guarida a esse entendimento, que é
incompatível com a orientação da Corte Especial sobre a questão de direito
intertemporal em casos semelhantes. Veja-se.
3. Conforme se depreende da resenha
histórica acima desenvolvida, a instituição de prazo decadencial para a revisão
de benefício previdenciário, prevista no art. 103 da Lei 8.213/91 (redação
atual da Lei 10.839/04), é absolutamente idêntica a do art. 54 da Lei 9.784/99,
que instituiu o prazo de decadência de cinco anos para a Administração rever
seus atos. Nos dois casos, não havia, antes das respectivas leis instituidoras,
prazo algum de decadência; depois, passou a haver, num caso de 10 anos, no
outro, de 05 anos. Nos dois casos, a pergunta que centralizou o cerne da
controvérsia é a mesma, a saber: o prazo de decadência, fixado pela lei nova,
se aplica à revisão de atos da Administração praticados em data anterior à sua
vigência?
Pois bem, no julgamento do MS 9.112/DF
(Min. Eliana Calmon, DJ 14/11/2005), a Corte Especial, ao apreciar o tema pela
primeira vez, a propósito do art. 54 da Lei 9.784/99, assentou o entendimento
de que a Lei nova se aplica, sim, a atos anteriores, mas, relativamente a eles,
o prazo decadencial conta-se a partir da sua vigência (e não da data do ato,
porque aí, sim, haveria aplicação retroativa). Eis o que, a propósito, afirmou
a Ministra relatora em seu voto: Ora, até 1999, data da Lei 9.784, a
Administração podia rever os seus atos, a qualquer tempo (art. 114 da Lei
8.112/90). Ao advento da lei nova, que estabeleceu o prazo de cinco anos,
observadas as ressalvas constitucionais do ato jurídico perfeito, do direito
adquirido e da coisa julgada (art. 5º, XXXVI, CF), a incidência é contada dos
cinco anos a partir de janeiro de 1999.
Afinal, a lei veio para normatizar o
futuro e não o passado. Assim, quanto aos atos anteriores à lei, o prazo
decadencial de cinco anos tem por termo a quo a data da vigência da lei,
e não a data do ato.
Essa orientação foi ratificada em
inúmeros outros julgados da Corte Especial, como, v.g., MS 9.115, Min. César
Rocha (DJ de 07/08/06, MS 11123, Min. Gilson Dipp, DJ de 05/02/07, MS 9092,
Min. Paulo Gallotti, DJ de 06/09/06, MS (AgRg) 9034, Min. Félix Ficher, DL
28/08/06, este com a seguinte ementa:
AGRAVO REGIMENTAL. MANDADO DE SEGURANÇA.
ATO DO MINISTRO PRESIDENTE DO CONSELHO DA JUSTIÇA FEDERAL. VANTAGEM FUNCIONAL.
ATO ADMINISTRATIVO. REVOGAÇÃO. AUTOTUTELA DA ADMINISTRAÇÃO. POSSIBILIDADE. LEI
N.° 9.784/99. IRRETROATIVIDADE. DECADÊNCIA. INOCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE DIREITO
LÍQUIDO E CERTO. PRECEDENTES DA CORTE ESPECIAL.
I - Anteriormente à edição da Lei nº
9.784/99, esta Corte tinha o entendimento de que a Administração poderia rever
seus próprios atos a qualquer tempo, desde que eivados de ilegalidade e
ressalvados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada
(art. 5º, XXXVI, CF).
II - Após a Lei nº 9.784/99, passou-se a
entender que a administração tem o prazo de cinco anos para anular atos
administrativos ilegais, inclusive os anteriores à sua vigência e que ainda
permanecem irradiando seus efeitos, sendo que tal prazo deve ser contado a
partir da sua entrada em vigor, ou seja 1º.02.99. Precedentes da Corte Especial
(MS nºs 9.112/DF, 9.115/DF e 9.157/DF).
III - In casu, o ato que beneficiou os
impetrantes (decisão unânime do Conselho de Administração do STJ, no PA 103 de
1997) foi revisto pela decisão administrativa proferida no Processo
Administrativo nº 2001.160598/CJF em sessão realizada em 10/02/2003. Portanto,
dentro do quinquênio decadencial, pois tal prazo não se aplica de forma
retroativa e, portanto, conta-se a partir de 1º de fevereiro de 1999, data da
publicação da Lei 9.784/99. Agravo regimental desprovido. O entendimento da
Corte Especial (que, ademais, foi adotado também pelos demais órgãos
fracionários do STJ) deve ser mantido e, pelos seus próprios fundamento,
adotado na situação agora em exame. Ninguém questiona que seria incompatível
com a Constituição, por ofensa ao seu art. 5º, XXXVI, atribuir efeito
retroativo a normas que fixam prazo decadencial. Também nesse domínio jurídico
não se pode conferir eficácia atual a fato ocorrido no passado. No que se
refere especificamente a prazos decadenciais (ou seja, prazos para exercício do
direito, sob pena de caducidade), admitir-se a aplicação do novo regime
normativo sobre período de tempo já passado significaria, na prática, permitir
que o legislador eliminasse, com efeito retroativo, a possibilidade de
exercício do direito. Ora, eliminar, com eficácia retroativa, a possibilidade
de exercício do direito é o mesmo que eliminar o próprio direito.
Todavia, isso não significa que o
legislador esteja impedido de modificar o sistema normativo em relação ao
futuro, até porque, conforme de comum sabença, não há direito adquirido à
manutenção de regime jurídico. É nessa perspectiva que, a exemplo do que fez a
Corte Especial em relação ao artigo 54 da Lei 9.784, de 1999, deve ser
interpretado e aplicado o art. 103 da Lei 8.213/91, com a redação que recebeu a
partir da MP 1.523-9/97 e que resultou na conferida pela Lei 10.839/04. Com
efeito, se antes da modificação normative podia o segurado promover a
qualquer tempo o pedido de revisão dos atos concessivos do benefício
previdenciário, é certo afirmar que a norma superveniente não poderá incidir
sobre o tempo passado, de modo a impedir a revisão; mas também é certo afirmar
que a nova disposição legal está apta a incidir sobre o tempo futuro, a contar
de sua vigência. Portanto, a solução para o problema de direito intertemporal
aqui posto só pode ser aquela dada pela Corte Especial na situação análoga:
relativamente aos benefícios previdenciários anteriores à nova lei, o prazo
decadencial para sua revisão tem como termo inicial o da vigência da
superveniente norma, que o estabeleceu.
Esse modo de enfrentar a questão de
direito intertemporal em situações da espécie é chancelado por abalizada
doutrina. É o caso, por exemplo, de Galeno Lacerda, a propósito da redução do
prazo decadencial da ação rescisória operada pelo CPC/73 (Novo Direito
Processual Civil e os Feitos Pendentes, Forense, 1974, pp. 100-101) e de Câmara
Leal, em seu clássico Da Prescrição e da Decadência (Forense, 1978, p.90). É
nesse sentido também a orientação que se colhe de já antiga jurisprudência do
STF:
"Prescrição Extintiva. Lei nova que
lhe reduz prazo. Aplica-se à prescrição em curso, mas contando-se o novo
prazo a partir da nova lei. Só se aplicará a lei antiga, se o seu prazo se
consumar antes que se complete o prazo maior da lei nova, contado da vigência
desta, pois seria absurdo que, visando a lei nova reduzir o prazo, chegasse a
resultado oponto, de ampliá-lo" (RE 37.223, Min. Luiz Gallotti, julgado em 10.07.58).
"Ação Rescisória. Decadência.
Direito Intertemporal. Se o restante do prazo de decadência fixado na lei
anterior for superior ao novo prazo estabelecido pela lei nova, despreza-se o
período já transcorrido, para levar-se em conta, exclusivamente, o prazo da lei
nova, a partir do início da sua vigência " (AR 905/DF, Min. Moreira Alves, DJ de
28.04.78).
No mesmo sentido: RE 93.110/RJ, Min.
Xavier de Albuquerque, julgado em 05.11.80; AR 1.025-6/PR, Min. Xavier de
Albuquerque, DJ de 13.03.81.
4. À luz dessa orientação, examine-se o
prazo de decadência fixado no art. 103 da Lei 8.213/91, relativamente aos atos
anteriormente praticados pela Administração da Previdência Social. Conforme se
extrai da evolução legislativa ao início apresentada, não havia, até
28/06/1997, qualquer prazo decadencial para o pedido de revisão do ato
concessivo de benefício previdenciário. A partir de então, com a entrada em
vigor da MP 1.523-9/1997, que deu nova redação ao citado art. 103, foi
instituído o prazo decadencial de 10 anos, até hoje mantido, cumprindo observar
que, conforme se depreende da exposição de motivos da MP 138/2003, acima
transcrita, o prazo de cinco anos não chegou, na prática, a se efetivar, eis
que atempadamente prorrogado. Portanto, seguindo a orientação adotada pela
Corte Especial em situação análoga, é de se concluir que, em relação aos
benefícios previdenciários anteriores a MP 1.523-9/1997, o prazo decadencial
para o pedido de revisão, de dez anos, teve início na data de vigência dessa
Medida Provisória, ou seja, 28/06/1997.
5. No caso dos autos, os benefícios foram
concedidos antes do advento da MP 1.523-9/1997, sendo o mais recente de
setembro de 1994 (fls. 06). Já a presente ação, visando à sua revisão, somente
veio a ser ajuizada em 02/05/08, quando, portanto, já configurada a decadência.
Registre-se que o fundamento invocado para pedir a revisão foi o
reconhecimento, pela Justiça do Trabalho, do direito à percepção de adicional
de risco/periculosidade, o que, no entender do segurado, demandaria alteração
também de seu salário-de-contribuição e, consequentemente, do cálculo do
benefício de aposentadoria. Mesmo que se considerasse esse novo evento como
parâmetro de aferição, é certo que, ainda assim, a decadência estaria
configurada, eis que a sentença trabalhista transitou em julgado em 19/05/1986
(fl. 108 e-STJ).
6. Ante o exposto, dou provimento ao
recurso especial para julgar improcedente o pedido (CPC, art. 269, IV),
invertidos os ônus sucumbenciais definidos na sentença, assegurados aos
demandantes os benefícios da assistência judiciária.
É o voto.
